扶贫攻坚，是人们告别贫困、走向富裕、叩开幸福大门的有力推手。今年以来，民政部认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，深入推进各项社会救助工作，在政策创制和推动落实方面都取得了积极进展。围绕着贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，民政部会同6个部门研究制定了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（以下简称《指导意见》），经国务院扶贫领导小组审议通过，以国务院办公厅名义印发。并围绕着贯彻落实《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，研究制定了《特困人员认定办法》（以下简称《认定办法》）。为此，《慈善公益报》记者梳理了两项政策的要点，以飨读者。

 

　　民政部《特困人员认定办法》规定，“三无”城乡老年人、残疾人和未满16周岁未成年人，依法纳入特困人员救助。“三无”（即无劳动能力；无生活来源；无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力）。特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准两部分。其中，基本生活标准原则上应不低于当地低保标准的1.3倍。

 

　　此外，16周岁以下未成年人，如果同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，不认定为特困人员，纳入孤儿基本生活保障范围，享受散居孤儿每人每月600元、机构集中供养孤儿每人每月1000元的孤儿生活最低养育标准。特困人员未成年人满16周岁以后，仍再接受义务教育或者在普通高中、中等职业学校就读的，可以继续享有救助供养待遇。县级民政部门审批通过后，特困人员从批准之日下月起享受救助供养待遇。

 

　　农村低保与扶贫政策无缝衔接

 

　　为贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和习近平总书记要统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，发挥低保线兜底作用，实现社会保障兜底的指示精神，以及李克强总理关于把农村低保和扶贫政策衔接起来的要求。去年以来，民政部多次组织人员赴地方开展实地调研，4次召开部分省份和专家学者参加的座谈会、研讨会，就相关问题进行研究论证，提出了农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的总体思路。并两次召开部门协调会，三次征求扶贫办、中农办、财政部、发改委、统计局和中残联等相关部门的意见，报国务院扶贫开发领导小组审议通过。9月17日，国务院办公厅专发了民政部等6部门联合起草的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》。

 

　　《指导意见》按照依托现有制度框架、切实加强工作衔接的总体思路，着力加强农村低保制度和扶贫开发政策在运行机制和管理监督等方面的衔接，在明确衔接的目标原则、工作要求和保障措施的基础上，重点就加强政策衔接、加强对象衔接、加强标准衔接、加强管理衔接等重点任务进行了明确。在政策衔接方面，提出对符合条件的建档立卡贫困户和农村低保家庭，要按规定程序分别纳入低保和建档立卡范围。在对象衔接方面，要县级民政、扶贫等部门和残联要密切配合，进一步完善农村低保和建档立卡贫困家庭经济状况核查机制，明确核算范围和计算方法。在标准衔接方面，要求各地加大省级统筹工作力度，制定农村低保标准动态调整方案，确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。在管理衔接方面，提出要对农村低保对象和建档立卡贫困人口的实施动态管理，加强县级民政部门和扶贫部门信息互通，健全信息公开机制，接受社会和群众监督。

 

　　民政部出台《特困人员认定办法》

 

　　今年2月10日，国务院出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，从国家层面对做好新形势下的特困人员救助供养工作做出了全面部署，同时要求，民政部制定特困人员具体认定办法。

 

　　为此，今年以来，民政部组织专门人员在深入实地调查研究，组织开展问卷调查、课题研究、座谈交流，广泛听取基层意见，总结提炼各地典型做法和经验的基础上，按照坚持统一规定与注重发挥地方主体责任相结合，研究起草了《特困人员认定办法》。

 

　　《认定办法》重点对认定条件、认定程序、特困人员生活自理能力评估标准作出了具体规定。在认定条件方面，对适用于特困人员认定工作的“三无”，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养人或法定义务人无履行法定义务能力等具体情形进行了明确。在认定程序方面，参照最低生活保障审核审批办法，细化实化了特困人员救助供养申请、受理、审核、审批等各个环节的工作要求。此外，《认定办法》还就终止救助供养的具体情形等进行了明确。

 

　　双轮驱动力促贫困人口脱贫致富

 

　　当前在低保制度和扶贫政策衔接的对象衔接、标准衔接、信息共享等方面，还存在着一些问题，两个制度衔接得还不够紧密。因为这两项制度是分别独立运行的。进入新的阶段，面临着脱贫攻坚这样的艰巨任务，农村低保要承担的是通过这种兜底扶贫来帮助一批丧失劳动能力的贫困人口，来实现脱贫，任务是非常艰巨的。所以，在这个新的形势下，民政部将在政策、对象、标准、管理四方面做好衔接工作。

 

　　政策衔接主要体现的是依法行政的精神和如何保持政策的连续性，要体现依法行政和保持政策的连续性。对于符合条件，符合建档立卡条件的农村低保对象要纳入建档立卡范围，同时符合低保条件的要纳入低保条件，这两个制度应该是相互融合的。此外还要规范程序，因为这两个是多年的制度，都有一定的程序，相关的审核、审批都有一定的程序，而且这个程序是必经的。

 

　　做好对象衔接，是因为我国农村低保制度第一是强调户籍，包括在户籍所在地申请。第二强调家庭经济状况，包括家庭收入情况和家庭财产的情况。但在现实工作实践中，有一些家庭可能收入超过了低保标准，可能财产状况也不一定符合标准，但是他家里面比方说有残疾人，或者说有大病患者，那么他的刚性支出是非常大的，也影响到了他进入到低保，影响到了他的基本生活，但是纳入不到低保里面来。在加强对象衔接上，民政部提出要完善家庭经济状况核查机制，不仅仅要看他的收入状况或者财产状况，还要适当地考虑一下他的家庭支出情况。为此，民政部提出，在两项制度中，不论扶贫政策，还是农村低保制度也罢，都将对家庭经济状况有所考察。

 

　　在加强标准衔接方面，《指导意见》其实提出要确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准。就目前来说，全国的农村低保的平均保障标准是超过了农村扶贫标准的。但是，农村低保标准目前来说以县、市为单位制定标准是比较普遍的，省级统筹的力度相对还比较弱。所以在加强标准衔接方面，民政部第一要加大省级的统筹力度，提高标准制定的层级，减少区域的差异。第二是明确的目标，要确保到2020年，所有县域的农村低保标准要逐步达到国家扶贫标准。

 

　　在管理衔接方面，《指导意见》里提出了三方面的要求：第一，所有的低保对象和建档立卡户是动态管理的，不是一劳永逸的。第二，要求县一级的民政部门和扶贫部门信息是要共享的，民政部门的低保对象信息要跟扶贫部门共享，而扶贫部门的建档立卡贫困人口信息也要跟民政部门共享。第三，要求要加大信息公开的力度，自觉接受社会和民众的监督。

 

　　农村低保制度和扶贫攻坚政策是我国当前反贫困最主要的两个工具。从单项制度而言，制度目标是不太一样的，这两个制度都是在独立运行。然而，进入到新的时期，原来单独运行的两项制度，必须要有效衔接。通过实施低保制度，把丧失或者部分丧失劳动能力的贫困人口，通过其他的扶贫开发政策没有办法拖起来的这些人的基本生活保障起来。而扶贫开发是对具有发展能力的贫困人口采取一些扶贫方式，帮他脱贫致富。这两项制度有效衔接后，形成由低保制度来兜底，扶贫开发政策促进贫困人口自身的发展。形成双轮驱动来共同保障贫困人口脱贫致富。