公共资源公益性问题多急需治理
2015-08-28 14:38:38 新浪智库
近日，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(以下简称《方案》)，明确在2017年6月底前，在全国范围内形成统一、高效、透明的公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化。这里的公共资源，主要包括工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等。
一位接近财政部的人士对瞭望智库表示，建立统一的公共资源交易平台，“此举说明过去一直处于相对灰色地带的公共资源利益，终于开始走向规范化。”
长期以来，我国各级政府的公共资源交易大多处于分散、不透明的状态，其收益的形成和分配不合理已成为一个十分突出的问题，行政主导色彩十分浓厚。这不仅造成交易效率低下，企业交易被人为设置障碍，而且容易出现大量的腐败寻租行为。
目前，公共资源交易过程中，存在较为严重的公共资源流失，大量应属于国家和全民的收益被少数人占有；而另一方面，不透明的交易造成不合理的分配现状。“十一五”与“十二五”期间，我国居民贫富差距的快速扩大与此有密切的关系。
我国公共资源收益流失现状
瞭望智库从上述接近财政部的人士处获悉，目前我国公共资源的收益流失，面临较为严峻的局面，从土地和矿产资源上就可见一斑。
从土地来看，我国土地产权收益流失主要可有分为两种情况。
一是政府行为导致土地产权收益的流失。政府出于招商引资等目的，以零地价或低地价转让土地使用权，导致土地产权收益流失，已经是公开的“秘密”，特别是在开发区和一些重大招商引资项目中，尤为突出。
2014年数据显示，我国有41个城市发生了违规出让土地现象，包括违规设置出让条件、不按法定程序出让、低价出让、毛地出让等多种明目，涉及1339个项目，土地面积5526。 67公顷；有46个城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让收入等问题，欠缴土地出让收入492。 03亿元。而实际的情况可能远大于官方统计。
二是官员个人的寻租行为导致土地产权收益的流失。例如，部分地方政府没有及时更新基准地价，从而基准地价不能反映市场真实的价格才能，给腐败寻租提供了操作空间。
从矿产资源来看，收益流失也主要体现在两个方面，一是矿产资源产权保护不力，例如各种私挖滥采，其流失程度不易估测。
三是制度或管理因素造成矿产资源产权交易过程中的收益流失。例如，矿产资源补偿费征收不到位。上述接近财政部的人士表示，目前，这一费用的实际征收率只有55%左右。此外，有的地方以行政定价方法收取矿业权价款，矿业权评估程序被虚置，有的由于没有形成矿产地，存在“拍脑袋”确定价款底价的情况，都是造成矿产资源收益流失的制度和管理因素。
公共资源分配机制不尽合理
公共资源的收益理应全民共享，然而在我国，公共资源收益的分配却往往被扭曲。
上述接近财政部的人士认为，造成这一局面的原因是复杂的，主要是制度设计的不合理。
以土地收益为例，全民共享程度还有较大的提升空间。目前土地收益一味地向城郊农民倾斜，会制造出许多拆迁 “富翁”，但土地收益中的成本性支出占比却越来越高，这意味着可供全民共享的土地净收益份额，则越来越小。
从支出用途上看，土地出让资金使用还是缺乏严格约束，有一些地方土地出让金未能按规定在基金预算中核算管理，而是违规用于了部门内部分配或向企业提供补贴。
从资金管理上看，土地出让收入“切块”分配、变相返还的问题比较普遍，很多资金虽然上交了国库，但随后又从国库转回财政专户管理的现象较为普遍。
矿产资源收益上，可以提升的空间更大。这主要体现在资源类国企分红收益太“抠门”，这些企业的分红中，调入公共预算、用于民生支出的比重相当低，甚至长期不分红。从所有者权益来看，这已经是国有资源收益权旁落了，既体现了国家所有权与作为市场主体的国企产权之间的关系至今没有理顺，也是矿产资源收益在全民之间分配不均的主要原因。
新平台力推交易新规
在以上背景下推出的公共资源交易平台新方案，其意义就显得尤为重要。
若要改变目前公共资源交易过于分散、公共资源收益含混不清的局面，就需要设立统一的交易规则、技术规则、从源头上抑制现有模式中的资源浪费和权力腐败。
正是出于这一思路，《方案》从整合平台层级、整合信息系统、整合专家资源、完善管理规则、开展规则清理、推进信息公开共享等几个方面，对建立公共资源交易平台指出了方向。多项条款如能落实到位，对公共资源的交易将起到有效的规范作用。
例如，制定实施全国分类统一的平台交易规则和技术标准；县级政府不再新设公共资源交易平台，已经设立的应整合为市级平台的分支机构；制定国家电子交易公共服务系统技术标准和数据规范；通过连接电子交易和监管系统，整合共享市场信息和监管信息；公共资源评标评审专家应随机确定，任何单位和个人不得以明示、暗示等方式指定或变相指定专家等等，这些对于消解企业交易障碍，打破公共资源交易的地方保护、部门利益割据和个人寻租，都颇具针对性。
中国社会科学院金融研究所研究员杨涛认为，未来，随着公共资源交易平台的不断完善，将来还应不断扩充范围，真正把公共部门所掌控的公益性、垄断性、专有性的社会公共资源全都纳入，从而使政府的经济行为不存在“阳光下的黑暗”。
责任编辑：bj002
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